ติวเตอร์เฉพาะทางตอน แนวคิดเกี่ยวกับนโยบายและการนำนโยบายไปปฏิบัติ

การศึกษาเรื่อง “การนำนโยบายพัฒนาสังคมขององค์การบริหารส่วนตำบลไปปฏิบัติ กรณีศึกษาองค์การบริหารส่วนตำบลในจังหวัดปทุมธานี” ในครั้งนี้ ผู้วิจัยได้ศึกษาจากตำรา เอกสารทางวิชาการ บทความ วารสาร สื่อสิ่งพิมพ์ต่าง ๆ และงานวิจัยในประเด็นต่าง ๆ โดยมีสาระสำคัญตามลำดับดังนี้

                         1.  แนวคิดเกี่ยวกับนโยบายและการนำนโยบายไปปฏิบัติ

                        2. แนวคิดเกี่ยวกับปัจจัยที่ส่งผลต่อความสำเร็จและการวัดความสำเร็จในการนำนโยบายไปปฏิบัติ

                        3. แนวคิดเกี่ยวกับความสัมพันธ์ระหว่างปัจจัยส่วนบุคคลกับความสำเร็จในการนำนโยบายพัฒนาสังคมไปปฏิบัติ

                         4.  แนวคิดเกี่ยวกับนโยบายพัฒนาสังคมขององค์การบริหารส่วนตำบล 

                         5.  งานวิจัยที่เกี่ยวข้อง   

 

1.            แนวคิดเกี่ยวกับนโยบายและการนำนโยบายไปปฏิบัติ

 

                         1.1   ความหมายของนโยบายและนโยบายสาธารณะ

                                 มีผู้ศึกษาได้ให้ความหมายของคำว่า  “นโยบาย” (Policy) และ “นโยบายสาธารณะ”   (Public Policy) ไว้หลากหลายต่าง ๆ กัน ทั้งนี้ขึ้นอยู่กับวัตถุประสงค์และแนวทางในการศึกษา ดังต่อไปนี้

                                 ลาสเวลล์ และแคปแปลน ( Lasswell and Kaplan 1970:71) ผู้ริเริ่มการศึกษาเกี่ยวกับนโยบายซึ่งเรียกว่า “นโยบายศาสตร์” (Policy   Sciences) กล่าวว่า “นโยบาย หมายถึง แผนหรือโครงการที่กำหนดขึ้น ประกอบด้วย เป้าหมาย คุณค่า และการปฏิบัติต่าง ๆ”

                                 จักรกฤษณ์  นรนิติผดุงการ (2522: 57) ได้ศึกษาความหมายของคำว่า นโยบายจากตำราทางรัฐศาสตร์และสาธารณบริหารศาสตร์ และได้นิยามความหมายของนโยบายไว้ว่าคือ “แนวการดำเนินงาน (course of action) ซึ่งผู้ที่มีอำนาจหน้าที่ได้เลือกขึ้นมาจากหนทางที่จะกระทำได้หลาย ๆ หนทาง และกำหนดขึ้นเพื่อให้ประชาชนและข้าราชการ ผู้ใต้บังคับบัญชาปฏิบัติ

                                  อาทิตย์ อุไรรัตน์ (2526: 11) ได้กล่าวว่า “นโยบายน่าจะหมายความถึงแนวทางที่ (รัฐบาลประเทศหนึ่ง ๆ) ได้ (ตัดสินใจ) เลือกแล้วว่าจะนำไปสู่เป้าหมายที่ต้องการได้อย่างเหมาะสม และเป็นไปได้ในสภาพแวดล้อมของสังคม

                                  อุทัย  บุญประเสริฐ (2528 : 4) ได้กล่าวถึงความหมายของนโยบายไว้ว่านโยบายคือข้อความหรือสิ่งที่กำหนดไว้ เพื่อใช้เป็นแนวทางหรือเป็นกรอบกำกับการดำเนินงานด้านต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องกับนโยบายนั้น ๆ เป็นสิ่งที่ผู้บริหารในระดับต่างๆหรือผู้ปฏิบัติการตามนโยบายนั้นจะต้องนำไปใช้เป็นกรอบของแนวความคิดในการพิจารณาตัดสินใจจัดทำแผนจัดทำโครงการและกำหนดวิธีการเฉพาะในการดำเนินงานในส่วนที่เกี่ยวข้องกับนโยบายของตนโดยตรง ข้อความที่แสดงนโยบายอาจระบุได้เป็นสองแบบที่สำคัญคือ กำหนดในลักษณะเป็นแนวทางกว้าง ๆ และแบบที่กำหนดจำเพาะเจาะจงเป็นเฉพาะกรณี เฉพาะเรื่องคุณลักษณะที่สำคัญโดยทั่วไปของนโยบายคือ  ข้อความต้องกะทัดรัดไม่สลับซับซ้อนทำให้ผู้ปฏิบัติทุกระดับที่เกี่ยวข้องสามารถเข้าใจได้ง่ายและนำไปปฏิบัติได้ถูกต้อง

                                  ประชุม  รอดประเสริฐ (2543 : 13) กล่าวว่า นโยบาย เป็นข้อความหรือความเข้าใจร่วมกันอย่างกว้าง ๆ ที่ใช้เป็นแนวทางในการตัดสินใจเพื่อปฏิบัติภารกิจต่าง ๆ ของผู้บริหารและของหน่วยงาน ข้อความที่ใช้เป็นนโยบายมักเป็นคำที่มีความยืดหยุ่นได้ เพราะนโยบายมิได้เป็นแนวทางที่ชี้เฉพาะว่าจะต้องปฏิบัติเช่นนั้นหรือเช่นนี้ หรือเป็นสิ่งที่ควรเลือกกระทำหรือไม่ควรเลือกกระทำ

                              วิจิตร ศรีสอ้าน และทองอินทร์ วงศ์โสธร (2544 : 5) ได้อธิบายว่า “นโยบาย” เป็นกรอบทิศทางของการบริหารและการดำเนินการของหน่วยงาน ตั้งแต่ระดับชาติถึงระดับท้องถิ่นไม่ว่าจะเป็นของรัฐหรือเอกชน ต่างก็มีความจำเป็นที่จะใช้นโยบายเป็นกรอบปฏิบัติสำหรับการวางแผน การตัดสินใจ และการดำเนินงานในด้านต่างๆ

                                  จากคำจำกัดความและความหมายที่กล่าวมา สามารถสรุปความหมายของนโยบายได้ว่า นโยบายคือ ข้อความ หรือสิ่งที่กำหนดไว้  หรือความเข้าใจร่วมกันอย่างกว้าง ๆ ที่ใช้เป็นกรอบหรือแนวทางในการตัดสินใจเพื่อปฏิบัติภารกิจต่าง ๆ ของผู้บริหารและหน่วยงานซึ่งข้อความที่เป็นนโยบายมักเป็นคำที่มีความยืดหยุ่นได้ เพราะเป็นเพียงแนวทางกว้าง ๆ ที่ช่วยในการตัดสินใจเพื่อกระทำสิ่งใดสิ่งหนึ่ง หรือเป็นสิ่งที่ควรเลือกกระทำหรือไม่ควรเลือกกระทำ

                                เดวิด  อีสตัน (David  Easton 1953 : 129  อ้างถึงใน  เสน่ห์  จุ้ยโต  2547 : 6) ได้อธิบายความหมายของนโยบายสาธารณะว่าหมายถึง  อำนาจในการจัดสรรคุณค่าทางสังคมทั้งมวลและผู้ที่มีอำนาจในการจัดสรรคือรัฐบาล  และสิ่งที่รัฐบาลตัดสินใจที่จะเลือกกระทำหรือไม่กระทำเป็นผลมาจากการจัดสรรคุณค่าทางสังคม  บุคคลผู้มีอำนาจสั่งการได้แก่  ผู้อาวุโสทางการเมือง  ฝ่ายบริหาร  ฝ่ายนิติบัญญัติ ตุลาการ  นักบริหาร  ที่ปรึกษาประมุขของประเทศ  และผู้นำทางการเมือง  บุคคลเหล่านี้มีบทบาทสำคัญในการกำหนดนโยบายให้สอดคล้องกับคุณค่าทางสังคมโดยได้รับการยอมรับในฐานะเป็นผู้มีอำนาจโดยชอบด้วยกฎหมาย

                                  ไอรา ชาแกนสกี้ (Sharkansky 1970:1)       ได้อธิบายว่า นโยบายสาธารณะ คือ กิจกรรมที่กระทำโดยรัฐบาล ซึ่งครอบคลุมกิจกรรมทั้งหมดของรัฐบาล ซึ่งควบคุมประเด็นสำคัญอย่างน้อย 4 ประการได้แก่

                   1.  ขอบข่ายของการบริหารสาธารณะด้านต่าง ๆ เช่นการศึกษา การจัดสวัสดิการ การคมนาคมและการขนส่ง เป็นต้น

                 2. กฎข้อบังคับของบุคคลและหน่วยงานในการปฏิบัติกิจกรรมต่าง ๆ เช่น วินัยของทหารและตำรวจ ข้อบังคับของพนักงานควบคุมโรงงานอุตสาหกรรม เป็นต้น

                  3.  การเฉลิมฉลองเนื่องในโอกาสและเหตุการณ์ที่เป็นสัญลักษณ์ของประเทศ เช่น วันชาติ วันสำคัญทางศาสนา เป็นต้น

                  4. การควบคุมกระบวนการกำหนดนโยบายสาธารณะหรือการกระทำทางการเมืองอื่น ๆ เช่น การเปลี่ยนแปลงวิธีการเสนอร่างกฎหมายต่อรัฐสภา การแก้ไขกฎหมายรัฐธรรมนูญ การสถาปนาหรือตัดสัมพันธภาพทางการทูตกับประเทศหนึ่ง เป็นต้น

                                เจมส์  อี. แอนเดอร์สัน (James  E. Anderson 1994 : 5 – 6 อ้างถึงใน เสน่ห์  จุ้ยโต  2547 : 6)  ให้ความหมายของคำว่า นโยบายสาธารณะคือ  แนวทางปฏิบัติหรือการกระทำซึ่งมีองค์ประกอบหลายประการได้แก่  ผู้ปฏิบัติหรือชุดของผู้กระทำซึ่งต้องรับผิดชอบในการแก้ปัญหาที่เกี่ยวข้องของสังคมโดยมีจุดมุ่งหมายว่าสิ่งใดที่จะต้องกระทำให้สำเร็จมิใช่สิ่งที่รัฐบาลตั้งใจกระทำเท่านั้น                                  

                 โทมัส  อาร์  ดาย (Thomas R. Dye 2002: 1 อ้างถึงใน เสน่ห์ จุ้ยโต 2547: 4) กล่าวว่า “นโยบายสาธารณะคือ สิ่งใดก็ตามที่รัฐบาลเลือกที่จะทำหรือไม่ทำ” รัฐบาลเลือกที่จะกระทำครอบคลุมกิจกรรมต่าง ๆ ทั้งหมดของรัฐบาลทั้งกิจกรรมที่เป็นกิจวัตร และกิจกรรมที่เกิดขึ้นในบางโอกาส

                              ศุภชัย  ยาวะประภาษ (2538 : 3) ให้ความหมายว่า นโยบายสาธารณะเป็นแนวทางการดำเนินกิจกรรมของรัฐบาล ซึ่งรวมทั้งกิจกรรมที่ผ่านมาในอดีต กิจกรรมที่กำลังดำเนินอยู่ในปัจจุบัน และกิจกรรมที่คาดว่าจะเกิดขึ้นในอนาคต

               กุลธน  ธนาพงศธร (2540 : 568 – 569) ได้อธิบายนโยบายสาธารณะได้สังเคราะห์ความหมายของนักเรียนวิชาการไว้เป็น 3 กลุ่มคือ

               กลุ่มความหมายแรก  นโยบายสาธารณะเป็นกิจกรรมหรือการกระทำของรัฐบาล  ไม่ว่าจะกระทำในลักษณะใดหรือเป็นรัฐบาลในระดับชาติหรือระดับท้องถิ่นก็ถือว่าเป็นนโยบายทั้งสิ้นเป็นการมุ่งเน้นกิจกรรมหรือการกระทำของรัฐบาลเป็นสำคัญ

                           กลุ่มความหมายที่สอง  เป็นแนวทางการตัดสินใจของรัฐบาลที่เกี่ยวข้องกับกิจกรรมต่าง ๆ ที่สังคมจะกระทำหรือห้ามมิให้กระทำ  เป็นการตัดสินใจที่กำหนดแนวทางกว้าง ๆ เพื่อนำเอาไปเป็นวิธีปฏิบัติที่ถูกต้องและสามารถบรรลุถึงเป้าหมายที่กำหนดไว้ได้

                            กลุ่มความหมายที่สาม เป็นแนวทางหรือหนทางในการกระทำของรัฐบาลที่เรียกว่ามรรควิธี (means)  ที่จะก่อให้เกิดการกระทำขึ้น  เช่น  แผน  แผนงานและโครงการที่กำหนดขึ้นอันประกอบด้วยเป้าหมายปลายทาง  คุณค่าและการปฏิบัติต่าง ๆ

                  สมบัติ  ธำรงธัญวงศ์ (2543 : 21 – 22) ได้ประมวลนิยามของนักวิชาการหลายท่าน แล้วประมวลเป็นลักษณะสำคัญของนโยบายสาธารณะดังนี้

                                         1.  เป็นกิจกรรมที่รัฐบาลเลือกที่จะกระทำหรือไม่กระทำ

                                  2.  เป็นการใช้อำนาจของรัฐในการจัดสรรกิจกรรมเพื่อตอบสนองค่านิยมของสังคม

                                  3.  ผู้มีอำนาจในการกำหนดนโยบายสาธารณะ ได้แก่ ผู้นำทางการเมือง ฝ่ายบริหาร  ฝ่ายนิติบัญญัติ  ฝ่ายตุลาการ  พรรคการเมือง  สถาบันราชการ  ข้าราชการ  และประมุขของประเทศ

                                  4.  เป็นกิจกรรมที่รัฐบาลเลือกที่จะกระทำต้องเป็นชุดของการกระทำที่มีแบบแผน  ระบบและกระบวนการอย่างชัดเจน  เป็นการกระทำที่มีการสานต่ออย่างสม่ำเสมอและต่อเนื่อง

                                  5.  เป็นกิจกรรมที่รัฐบาลเลือกที่จะกระทำต้องมีเป้าหมายวัตถุประสงค์ หรือจุดหมายเพื่อตอบสนองความต้องการของประชาชนจำนวนมาก

                                  6.  เป็นกิจกรรมที่ต้องกระทำให้ปรากฏจริง มิใช่เพียงแสดงเจตนารมณ์หรือความตั้งใจที่จะกระทำด้วยคำพูดเท่านั้น

                                  7.  เป็นกิจกรรมที่เลือกกระทำต้องมีผลลัพธ์ในการแก้ไขปัญหาที่สำคัญของสังคมทั้งปัญหาความขัดแย้งหรือความร่วมมือของประชาชน

                                  8.  เป็นการตัดสินใจที่จะกระทำเพื่อผลประโยชน์ของประชาชนจำนวนมาก  มิใช่การตัดสินใจเพื่อประโยชน์เฉพาะบุคคล  และเป็นชุดของการตัดสินใจที่เป็นระบบ  มิใช่การตัดสินใจแบบเอกเทศ

                                  9.  เป็นการเลือกทางเลือกที่จะกระทำโดยพิจารณาจากผลการวิเคราะห์ทางเลือกที่เหมาะสมที่สุดทั้งทางการเมือง  เศรษฐกิจ  และสังคม

                                 10. เป็นกิจกรรมที่เกิดจากการต่อรองหรือประนีประนอมระหว่างกลุ่มผลประโยชน์ต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้อง

                                  11.  เป็นกิจกรรมที่ครอบคลุมทั้งกิจกรรมภายในประเทศและระหว่างประเทศ

                                  12.  เป็นกิจกรรมที่ชอบด้วยกฎหมาย

                                  13.  เป็นกิจกรรมที่รัฐบาลเลือกที่กระทำหรือไม่กระทำ  อันก่อให้เกิดผลกระทบทั้งทางบวกและลบต่อสังคม

                                  เสน่ห์ จุ้ยโต (2550 : 8) นโยบายสาธารณะเป็นแนวทางการตัดสินใจที่รัฐบาลเลือกกระทำหรือไม่กระทำของรัฐบาลทุกระดับของประเทศหนึ่ง เพื่อชี้นำการกระทำที่ต้องการให้เกิดผลอย่างแท้จริง โดยการกำหนดเป็นชุดสำเร็จรูป (Package) ของแผน แผนงานและโครงการที่เกี่ยวข้องสัมพันธ์กันอย่างมีเหตุผลในอันที่จะบรรลุเป้าหมายค่านิยมของสังคมที่กำหนดไว้

                  การศึกษานโยบายสาธารณะให้เข้าใจและสามารถวิเคราะห์นโยบายสาธารณะได้อย่างถูกต้อง แม่นยำ ผู้ศึกษาต้องมีความรู้พื้นฐานเกี่ยวกับนโยบายสาธารณะใน 3 เรื่องที่สำคัญคือ ความหมายของนโยบายสาธารณะ ความสำคัญของนโยบายสาธารณะ และประเภทของนโยบายสาธารณะ อย่างไรก็ตาม เมื่อพิจารณาความหมายในมุมมองของนักวิชาการ พบว่าจะให้คำนิยามที่แตกต่างกันประมวลได้ 2 กลุ่มแนวคิด ได้แก่

                  แนวคิดแรก แนวคิดเชิงมหภาค (macro) เป็นการอธิบายว่า นโยบายสาธารณะเป็นเรื่องของการตัดสินใจ (decision making activities) เพื่อที่กระทำการในเรื่องใดเรื่องหนึ่ง หรืองดเว้นการกระทำในเรื่องใดเรื่องหนึ่ง อาทิ ตัดสินใจที่จะมีนโยบายเพื่อแก้ไขปัญหาความยากจน ตัดสินใจที่จะมีนโยบายเพื่อจัดเก็บภาษีมรดก หรือตัดสินใจที่ไม่ควบคุมการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น โดยดำเนินนโยบายในลักษณะ “กำกับดูแล” การปกครองท้องถิ่นให้ปกครองตนเองตามหลักการกระจายอำนาจการตัดสินใจ (decentralization)

                  แนวคิดที่สอง แนวคิดเชิงจุลภาค (micro) เป็นการอธิบายว่า นโยบายสาธารณะเป็นเรื่องของการคิด (thinking) เพื่อหาหนทาง (means) วิธีการที่ดีกว่า เพื่อการบรรลุเป้าหมายที่สังคมคาดหวัง (ends) โดยหนทางที่คิดขึ้นจะต้องสอดคล้องสัมพันธ์กันอย่างเป็นระบบที่เรียกว่า ชุดสำเร็จรูปของแผนงานโครงการที่บรรลุนโยบายสาธารณะ ซึ่งตอบสนองต่อการแก้ไขปัญหาและความต้องการของประชาชน (เสน่ห์ จุ้ยโต 2550, 290-292)